דו"ח מבקר המדינה: שיפוץ בית התרבות ברחובות היה רצוף כשלים

בחודשים ספטמבר-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, את פרויקט שיפוץ בית התרבות ברחובות. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: אישור הפרויקט ותקצובו, ניהול תקציב הפרויקט והפיקוח עליו, התקשרות עם הקבלן המבצע והפיקוח עליו והוצאת היתר בנייה לעבודות השיפוץ. הבדיקה נעשתה במשרדי חברת ה.ל.ר, בעיריית רחובות ובוועדה המקומית רחובות. כמו כן, צוות הביקורת קיבל הבהרות מחברת הפיקוח שחברת ה.ל.ר התקשרה עמה לצורך פרויקט זה.

מהדוח עלו כמה ליקויים עיקריים שנמצאו על ידי משרד המבקר:

אישור הפרויקט ותקציבו: ועדת הכספים של העירייה אישרה, בארבע ישיבות שקיימה בשנים 2016-2010, את התב"ר הראשוני לשיפוץ בית התרבות בסך 6 מיליון שקלים, ואת הגדלתו כמעט פי שניים, ל-11 מיליון שקלים בקירוב. הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם משקפים דיון שקדם לכל החלטה או הסברים שניתנו לדרישות להגדלת התב"ר ולצרכים שהתקציבים הנוספים מיועדים להם. במקרה אחד אישרה ועדת הכספים בקשה להגדלת התב"ר אף בלי שפורט בפרוטוקול סכום התב"ר שאותו התבקשה להגדיל. בהמשך אישרה מליאת מועצת העירייה את הפרוטוקולים של ישיבות ועדת הכספים בלי שקיימה דיון בנושא. המועצה אף לא דנה במכלול העלויות הכרוכות בשיפוץ בית התרבות לפני שאישרה את התב"ר ואת התוספות לתב"ר.

התקשרות עם קבלן לשיפוץ בית התרבות: בשנת 2008 פרסמה העירייה מכרז לביצוע עבודות בנייה, שיפוץ ותחזוקה של מבני ציבור. היא הגדירה את המכרז כ"מכרז מסגרת" לבחירתם של כמה קבלנים, שייחתם עמם "חוזה מסגרת" ועל פיו הם יתחייבו לבצע כל עבודה מהסוג המפורט במכרז שיזמינו העירייה או חברת ה.ל.ר במהלך תקופת המכרז. בעקבות המכרז נבחרו שלושה מציעים. העירייה וחברת ה.ל.ר מסרו את עבודות שיפוץ בית התרבות לקבלן א', שהיה אחד משלושת המציעים הזוכים – קבלן שהעניק לעירייה שירותים כבר לפני פרסום המכרז. עיריית רחובות וחברת ה.ל.ר לא קבעו אמות מידה לבחירת הקבלן ואף לא נימקו בכתב את בחירתן בו מבין שלושת הזוכים במכרז המסגרת. בספטמבר 2008 הוציאה חברת ה.ל.ר לקבלן א' צו התחלת עבודה ולפיו הוא נדרש לבצע את שיפוץ בית התרבות בתמורה ל-2 מיליון שקלים בקירוב. לאחר הוצאתו של צו התחלת העבודה החליטה העירייה שלא לבצע את העבודות במועד זה בשל היעדר תקציב. באפריל 2010, לאחר תום תוקפו של מכרז המסגרת משנת 2008, פרסמה העירייה מכרז מסגרת חדש לביצוע עבודות שיפוץ ותחזוקה של מבני ציבור, ובמסגרתו התקשרה עם שלושה זוכים, ובהם קבלן א'. במסגרת מכרז זה הוציאה חברת ה.ל.ר לקבלן א' ביוני 2011 צו התחלת עבודה חדש לשיפוץ בית התרבות בהיקף של 5.22 מיליון שקלים בקירוב. גם הפעם העירייה וחברת ה.ל.ר לא קבעו אמות מידה להתקשרות עם קבלן א' ולא נימקו בכתב את החלטתן לבחור בו מבין שלושת הזוכים במכרז המסגרת. העירייה הפעילה את מכרז המסגרת לביצוע עבודות השיפוץ בבית התרבות באמצעות הקבלן באופן שפגע בעקרונות דיני המכרזים ובחובתה לנהוג כלפי המציעים האחרים באופן שוויוני, בהגינות, ללא משוא פנים ובשקיפות. העירייה נתנה את העבודה לקבלן א' אף שידעה כי הוא נתון בקשיים כלכליים, שבעטיים עלולה העירייה להינזק אם תזמין ממנו עבודה. למשל, בישיבת מועצת העירייה ממרץ 2011, לפני שהוצא צו התחלת העבודה השני, אישרו חברי המועצה לחברת ה.ל.ר ליטול אשראי בסך 7.5 מיליון שקלים כדי לקנות את זכויות הקבלן במעון שבנה עבור העירייה בשיטת BOT, ולהפעילו על ידי חברת ה.ל.ר במקום הקבלן, משום שהוא נקלע לקשיים כספיים. ראש העירייה ציין בישיבה כי הקבלן "לא מקבל יותר עבודות".

אין בידי עיריית רחובות וחברת ה.ל.ר פירוט של תכולת העבודה ושל תחשיב התמורה בסך 2 מיליון ו-5.22 מיליון שקלים שנקבעו בצווי התחלת העבודה. בידן הייתה רק הערכה כללית ובלתי מדויקת של סכומי ההתקשרות. העירייה וחברת ה.ל.ר לא הכינו כתב כמויות מפורט ומדויק עובר להוצאת צו התחלת העבודה ביוני 2011 לקבלן. אי-הסדרתם של מלוא הפרטים הנוגעים להתחייבויות הקבלן לביצוע העבודות בפרויקט פגע בהבטחת קיומן של התחייבויותיו כלפי העירייה וכלפי חברת ה.ל.ר.

היות שכבר בשנת 2011 היה ידוע לעירייה ולחברת ה.ל.ר כי הקבלן נתון בקשיים כספיים, ומאחר שלא עמד בהתחייבויותיו כלפיהן, הן החליטו לפצל את העבודות בפרויקט ולהעביר חלק מהן מהקבלן לקבלנים אחרים. עלות העבודות שהושארו באחריות הקבלן ולא הועברו לקבלנים אחרים נאמדה בספטמבר 2011 ב-3.85 מיליון שקלים (כולל מע"ם). גם אחרי פיצול העבודות לא חתמו העירייה או חברת ה.ל.ר עם הקבלן על הסכם התקשרות שמגדיר את היקף העבודה החדש וקובע לוח זמנים ותמורה עדכניים להשלמת העבודות בפרויקט.

עיריית רחובות (צילום: ג'ני גפטרשוסטר)

ליקויים בעבודת הקבלן: אף שהעירייה וחברת ה.ל.ר קיבלו דיווחים רבים כי הקבלן מפר את תנאיו של חוזה המסגרת ואת הסיכומים שגיבשו אתו בנושאים שונים – היעדרות מנהל העבודה והאחראי לבטיחות מטעם הקבלן; ביצוע עבודות שונות בידי הקבלן בניגוד להנחיותיו של מהנדס הקונסטרוקציה, שהתריע כי נבצר ממנו לבצע את תפקידו כמפקח עליון על העבודות; אי-עמידה בלוחות הזמנים שהקבלן התחייב להם – הן לא מילאו את חובתן, לא נקטו פעולות מספיקות לאכיפת חוזה ההתקשרות אתו ולהפסקת ליקויים אלה ואף החליטו לאפשר לו להמשיך בעבודתו. הדבר הוביל להתמשכות ניכרת בביצוע העבודות, שש שנים ויותר במקום תשעה חודשים; להגדלה של הוצאות הניהול השוטף של הפרויקט; ולפגיעה באיכות חייהם של התושבים המתגוררים סמוך לבית התרבות ושל אלו אשר ביקשו להשתמש בשירותי התרבות שעתיד היה להציע; וחמור מכך – חשש לסיכון בטיחותם של השוהים באתר הבנייה.

הסכם התקשרות נוסף עם הקבלן: בינואר 2014 חתמו חברת ה.ל.ר והקבלן על הסכם פאושלי, שקבע כי לקבלן ישולמו 6.43 מיליון שקלים כולל מע"מ עבור כל רכיבי העבודה. הסכם זה הגדיל ב-1.17 מיליון שקלים בקירוב, כולל מע"מ, את סכום ההתקשרות שנקבע בצו התחלת העבודה עם הקבלן; וב-2.58 מיליון שקלים בקירוב, כולל מע"מ, את סכום עלות העבודות שנשארו באחריות הקבלן לאחר העברת חלקן לקבלנים אחרים. בהסכם פאושלי התשלום הוא תשלום כולל שאינו מתבסס על רכיבי העבודה בפועל ועל מחיר יחידת העבודה, ועל כן הוא חורג מהוראותיו של מכרז המסגרת שפרסמה העירייה, ומהחוזה שנכלל במסמכי המכרז. שינוי מהותי זה בתנאי ההתקשרות רוקן מתוכן את ההליך המכרזי שנקטה העירייה ופגע בחובת השוויון כלפי המציעים ובכלל זה מציעים בכוח.

ההסכם הפאושלי האמור כלל נספח ובו תיאור כללי של העבודות ולוחות זמנים, אך סכום התמורה שנקבע בהסכם לא התבסס במלואו על כתב כמויות מפורט, וההסכם גם לא הבהיר את זכויותיהם והתחייבויותיהם של הצדדים. לאחר התקשרות זו התגלעו חילוקי דעות בין הקבלן ובין חברת ה.ל.ר, בין השאר בנושא התשלום תמורת עבודות נוספות, שלטענת הקבלן לא נכללו בהסכם הפאושלי. ההתקשרות הנוספת הגדילה ב-68% בקירוב את סכום ההתקשרות עם הקבלן לעומת העבודות שנשארו באחריותו לאחר פיצול העבודות בשנת 2011. עד אוגוסט 2017, מועד שבו טרם הסתיים שיפוץ בית התרבות, שילמה חברת ה.ל.ר לקבלן בסך הכול כ-7.19 מיליון שקלים – 760,000 ש"ח יותר מהקבוע בסיכום הפאושלי, וכ-87% יותר מסכום ההתקשרות המקורית מספטמבר 2011.

המחאת זכויותיו של הקבלן לגורמים שונים: בשנים 2012-2017 המחתה חברת ה.ל.ר את זכויותיו של הקבלן לגורמים שונים, בין השאר לנותני שירותי מטבע (צ'נג'ים), לרוב לבקשתו, באמצעות 59 המחאות שסכומן הכולל כ-7.12 מיליון שקלים. המחאות נוספות נעשו לאחר שחברת ה.ל.ר הייתה מעורבת במישרין בהליכים משפטיים ובהליכי הוצאה לפועל. לטענת המנכ"ל לשעבר של חברת ה.ל.ר, ההמחאות נעשו משום ש"הקבלן ציין בפני החברה שהוא חושש מעיקולים. "לחברה היה ברור כי אם הכסף יועבר לחשבונות הבנק של הקבלן הוא יעוקל דבר שיכול להוביל לעצירת העבודות בבית התרבות".

חברת ה.ל.ר לא בדקה את זהות הגורמים שהקבלן ביקש להמחות להם את זכויותיו, ואם יש בהעברות אלו משום חשש לסיוע בהלבנת הון או להעדפת נושים או עבירה אחרת, ואף לא בדקה אם היו לקבלן עיקולים אחרים. מכאן עולה החשש כי ייתכן שפעילותה זו של חברת ה.ל.ר סייעה לקבלן לחמוק, שלא כדין, מעיקולים אחרים שאולי הוטלו עליו והיא לא הייתה מודעת להם.

למרות ההגבלה על המחאת זכויות הקבלן שנקבעה בחוזה המסגרת אתו ללא הסכמת העירייה, חברת ה.ל.ר לא פנתה לעירייה ולא קיבלה את אישורה לפני שהחלה להמחות את זכויותיו לאחרים. עד נובמבר 2017 לא קיבלה חברת ה.ל.ר חוות דעת משפטית כתובה ומפורטת על דרישותיו הרבות של הקבלן להמחאת זכויותיו לגורמים שונים, לרבות על השאלה אם מחובתה להיענות לדרישות אלה, אם יש בפעילות זו משום סיוע לעבירה על פי דין, ואם היא חושפת את החברה להתדיינויות משפטיות יקרות, כפי שקרה בסופו של דבר.

היתר בנייה לשיפוץ בית התרבות: בהיתר הבנייה שנתנה הוועדה המקומית לעירייה לשיפוץ בית התרבות בשנת 2011 נכללה בנייה חדשה בקומת הכניסה בשטח של 25.44 מ"ר שחושבה כשטח שירות, אך הוגדרה כ"רחבת בית קפה מקורה". על פי תכנית היתר הבנייה שטח זה מיועד להפעלת "קפה תרבות" – בית קפה, והדבר אינו מתיישב עם מטרות השירות שנקבעו בתקנות חישוב שטחים.

הוועדה המקומית נתנה את ההיתר, שכלל תוספת בנייה, בלא שהאחראי לביצוע השלד והאחראי לביקורת, שתפקידם להבטיח את ביצוע השלד באופן בטיחותי, חתמו על הבקשה להיתר הבנייה או מסרו לוועדה את חתימותיהם לפני תחילת העבודות. גם במועד הביקורת, כשש שנים לאחר שנתנה הוועדה את היתר הבנייה, עדיין אין בידיה מידע שאפשר ללמוד ממנו אם מונו גורמים אלה.

אף שעבודות שיפוץ בית התרבות החלו בשנת 2011 ועדיין לא הסתיימו במועד סיום הביקורת, הוועדה המקומית לא הפעילה פיקוח יזום על הפרויקט על ידי פקחיה. רק לבקשת צוות הביקורת, בנובמבר 2017 ביצע מפקח מטעם הוועדה המקומית ביקורת במקרקעין, ומדוח פיקוח שהכין עולה שעבודות הבנייה בבית התרבות בוצעו בסטייה מהיתר הבנייה שקיבלה העירייה. הנה כי כן, העירייה, האמונה על הבטחת קיומן של הוראות החוק, הפרה אותו בעצמה.

בסיכום הדברים נכתב, בין היתר, בדו"ח המבקר: התנהלותם הבלתי אחראית של העירייה, ראש העירייה וחברי המועצה ושל חברת ה.ל.ר בשיפוץ בית התרבות רצופה כשלים בכמה תחומים, מתאפיינת ב"גרירת רגליים", ומלמדת על זלזול בחובתם לשמירת החוק והקופה הציבורית, וככזאת היא פוגעת בשוויון, עוקפת את דיני המכרזים ועלולה לכרסם באמון הציבור במערכת השלטונית.

ממכלול הממצאים שהובאו בדוח עולה כי עיריית רחובות וחברת ה.ל.ר בחרו בקבלן שזכה ב"מכרז מסגרת", ללא אמות מידה וקריטריונים שוויוניים ושקופים, הגם שידעו כי הוא נתון בקשיים כספיים והדבר עלול לגרום נזק לעירייה. הן התקשרו אתו ללא כתב כמויות מפורט, ונמנעו תקופה ארוכה מאכיפתו של חוזה ההתקשרות עמו, למרות הליקויים הרבים בפעילותו ולמרות הפרותיו החוזרות ונשנות את תנאי החוזה, באופן המרוקן את דיני המכרזים מתוכן ומשמש קרקע פורייה להתקשרות במשוא פנים ולאי-סדרים עד כדי הפרה של הוראות החוק. הדבר הוביל לכך שעבודות שיפוץ בית התרבות, שאמורות היו להסתיים בתוך תשעה חודשים, נמשכו יותר משש שנים וטרם הושלמו, תוך פגיעה בציבור.

חברי מועצת העירייה, בהנהגתו של ראש העירייה, אישרו במשך שנים את הגדלתו של תקציב השיפוץ בלי שהיה בידם מידע בסיסי ובלי שדיוניהם בנושא תועדו בפרוטוקול. יתר על כן, הם "העלימו עין" מהמידע הרב שקיבלו בנוגע להתנהלות הקבלן. התנהלות לא אחראית זו של חברי המועצה וראש העירייה רוקנה מתוכן את תפקידם ואת חובתם לפעול בנאמנות כמשרתי ציבור והפכה אותם למעשה ל"חותמת גומי".

על העירייה וחברת ה.ל.ר לפעול לתיקונם של הליקויים הרבים והחמורים שעלו בדוח, ככל שהדבר אפשרי, ולמנוע את הישנותם הן בעת השלמת הפרויקט והן בפרויקטים אחרים.

רוצים להישאר מעודכנים?

הורידו את אפליקציית "ערים רחובות" באנדרואיד

הורידו את אפליקציית "ערים רחובות" באייפון

הצטרפו לקבוצת הווטסאפ של "ערים"

עקבו אחרי דף הפייסבוק של ערים

מעיריית רחובות נמסר בתגובה: "שיפוץ בית התרבות נמצא בשלבי סיום וטקס החנוכה החגיגי נקבע ליום שני, ה-13.8.18. חשוב לציין כי כל הגורמים שליוו את הפרויקט פעלו בתום לב, מתוך ראיית האינטרס הציבורי, ובין היתר על מנת להימנע מהוצאות נוספות ועיכובים בבנייה בשל התדיינויות משפטיות. תהליך השיפוץ הממושך הינו מקרה יוצא דופן. הליקויים שנפלו בו – לצערנו הרב – אינם משקפים כלל וכלל את הפעילות הענפה של חברת ה.ל.ר בתחום הבינוי, אשר בשנים האחרונות בנתה על הצד הטוב ביותר מאות כיתות ומבני חינוך וציבור עבור העירייה. מדובר בשיפוץ מבנה ישן בן כ-50 שנה, ופרויקטים מסוג זה הינם מורכבים מאוד. תוך כדי ביצוע העבודות התגלו צרכים לביצוע עבודות רבות נוספות, תוך התאמתן לתקנים חדשים. עם הזמן צורפו  קבלנים נוספים לביצוען. באופן טבעי, התיאומים, השינויים והתוספות לתוכנית המקורית הביאו לחריגה במשך העבודה ולהגדלת תקציב הפרויקט. יודגש כי המלצות מבקר המדינה בדו"ח אומצו ויושמו זה מכבר: בין היתר הוקם צוות מקצועי בכיר שתפקידו לבחון את התהליך על כל היבטיו, להסיק מסקנות וליישמן; שונו תהליכי הכנת סדרי היום לוועדת הכספים ותיעוד דיוני הוועדה; מתכונת ההתקשרות עם חברת ה.ל.ר שונתה ונקבעו בקרות נוספות על פעילותה".